資產(chǎn)評估監督從內涵來(lái)看，是由財政部根據《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》的授權，對全國資產(chǎn)評估行業(yè)的監督管理，包括制定有關(guān)監督管理辦法和資產(chǎn)評估基本準則，指導和督促地方財政部門(mén)實(shí)施監督管理，包括監督資產(chǎn)評估專(zhuān)業(yè)人員、評估機構和行業(yè)協(xié)會(huì )等。早在1991年，我國第一部規范資產(chǎn)評估管理的最高行政法規《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，已明確規定國有資產(chǎn)評估工作由財政部負責監督和管理。2010年，時(shí)任財政部部長(cháng)謝旭人也明確提出，資產(chǎn)評估工作是財政工作的延伸，清楚地闡述了資產(chǎn)評估在財政工作中的地位和作用。資產(chǎn)評估行業(yè)作為經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的微觀(guān)主體，主要是為國有資產(chǎn)或者公共利益和其他利益相關(guān)者服務(wù)，資產(chǎn)評估監督則為此提供制度保證，這是黨和國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。

      財會(huì )監督是國家治理的基礎，也是國家治理效能的保證。新時(shí)代財會(huì )監督從內涵來(lái)看，是由財政部門(mén)根據《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國會(huì )計法》《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》及《中華人民共和國注冊會(huì )計師法》等授權，監督財政、財務(wù)、會(huì )計管理等法律制度、行政法規、部門(mén)規章的執行情況。財會(huì )監督包括財政監督、財務(wù)監督、會(huì )計監督。而會(huì )計監督又包括了監督和規范會(huì )計行為，監督檢查會(huì )計信息質(zhì)量，監督檢查注冊會(huì )計師和資產(chǎn)評估行業(yè)執業(yè)質(zhì)量等三個(gè)方面的內容。從資產(chǎn)評估和財會(huì )監督的內涵來(lái)看，資產(chǎn)評估是財會(huì )監督的重要組成部分。

      第一，資產(chǎn)評估是資本市場(chǎng)的“看門(mén)人”?！吨腥A人民共和國證券法》及配套法規規定了應當進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形，一直以來(lái)，資產(chǎn)評估在擬上市公司的股改、上市公司并購重組中發(fā)揮了資本定價(jià)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢。

       多年來(lái)，資產(chǎn)評估機構為4000多家上市企業(yè)的IPO提供了大量的評估鑒證服務(wù)。據Wind統計，2010～2020年間，上市公司重大資產(chǎn)重組業(yè)務(wù)累計2509項，并購交易總額77835.86萬(wàn)億元，其中，以評估值作為交易定價(jià)依據的重組業(yè)務(wù)2176項，占比86.73%。

       以評估值作為交易定價(jià)依據的并購交易總額67151.52萬(wàn)億元，占比86.27%。上市公司并購中形成大量的商譽(yù)，其后續計量的問(wèn)題已成為監管部門(mén)和資本市場(chǎng)各方高度關(guān)注的焦點(diǎn)，資產(chǎn)減值是財務(wù)編制和披露的重要事項，商譽(yù)減值是其中的關(guān)鍵。按照《企業(yè)會(huì )計準則》的規定，上市公司應當定期或及時(shí)進(jìn)行商譽(yù)減值測試。近年來(lái)，資產(chǎn)評估機構出具的商譽(yù)減值測試報告，作為上市公司計提商譽(yù)減值的主要依據，擠掉了高溢價(jià)收購帶來(lái)的并購泡沫，提高了上市公司財務(wù)信息的可靠性。

      第二，資產(chǎn)評估作為國有資產(chǎn)交易監管制度體系的組成部分，是防止國有資產(chǎn)流失的重要保障?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規定，國有企業(yè)改制，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉讓重大財產(chǎn)，以非貨幣財產(chǎn)對外投資，都應當按照規定對有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估，充分體現了資產(chǎn)評估在國有資產(chǎn)監督管理中的重要作用?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》對資產(chǎn)評估報告進(jìn)行核準的制度，是國資監管部門(mén)將資產(chǎn)評估作為加強國資管理的有力抓手，充分發(fā)揮其在支持國有資產(chǎn)流轉交易中的價(jià)值尺度作用，有利于國有資產(chǎn)的有序流轉，防止國有資產(chǎn)的流失。

      國務(wù)院《關(guān)于加強和規范事中事后監管的指導意見(jiàn)》及國資委《中央企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究實(shí)施辦法（試行）》等重要文件明確規定，要發(fā)揮資產(chǎn)評估等專(zhuān)業(yè)機構的監督作用，在監管執法中更多參考專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。資產(chǎn)評估機構出具的評估或鑒證報告，將作為企業(yè)“違規經(jīng)營(yíng)投資”造成的資產(chǎn)損失的研判依據。

      資產(chǎn)評估作為國有資產(chǎn)交易監管制度體系的組成部分，在國有企業(yè)由“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”轉型全面推進(jìn)過(guò)程中，發(fā)揮更加重要的作用。

      第三，資產(chǎn)評估是稅收征管確定稅基的重要依據。稅收根據課稅對象的屬性分類(lèi)，主要分為流轉稅、所得稅、財產(chǎn)稅、資源稅和行為稅。無(wú)論何種稅，稅基是計算應交納稅額的依據或基準，而稅基又與資產(chǎn)評估密切相關(guān)。例如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》規定企業(yè)取得非貨幣形式的收入，職工股權激勵，通過(guò)捐贈、投資、非貨幣交換、債務(wù)重組等方法取得的非貨幣資產(chǎn)，應以其公允價(jià)值為計稅基礎。再如財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)重組業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理若干問(wèn)題的通知》規定，一般性重組的企業(yè)應按公允價(jià)值確定被合并企業(yè)各項資產(chǎn)和負債的計稅基礎，特殊性重組的被合并企業(yè)可彌補虧損應以被合并企業(yè)凈資產(chǎn)公允價(jià)值為依據計算?？偠灾?，凡是用市場(chǎng)價(jià)值或公允價(jià)值確定稅基時(shí)，都需要引入資產(chǎn)評估機制，只有稅基公允，才能做到賦稅公平。

      第四，預算績(jì)效管理是政府治理的重要組成部分，資產(chǎn)評估參與政府預算績(jì)效評價(jià)具有獨特優(yōu)勢。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》，這是中央對全面實(shí)施預算績(jì)效管理進(jìn)行的統籌謀劃和頂層設計，是推進(jìn)黨和國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。全面實(shí)施預算績(jì)效管理是當前和今后一段時(shí)期財政預算工作的重點(diǎn)，要確保全面實(shí)施預算績(jì)效管理各項改革任務(wù)落到實(shí)處，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責”，努力提高財政資源配置效率和使用效益。

      2014年，中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì )發(fā)布了《財政支出（項目支出）績(jì)效評價(jià)操作指引（試行）》。劉淑琴等在《資產(chǎn)評估機構參與財政支出項目績(jì)效評價(jià)的可行性研究》一文中指出：“資產(chǎn)評估機構比會(huì )計、審計機構更有優(yōu)勢進(jìn)行財政支出項目績(jì)效評價(jià)，是財政支出項目績(jì)效評價(jià)的首選中介機構。”

      財政部預算評審中心主任李方旺在2019中國評估論壇上表示：“資產(chǎn)評估機構作為專(zhuān)業(yè)機構具有成本與價(jià)值分析經(jīng)驗豐富、知識結構多元、行業(yè)組織力量充實(shí)等優(yōu)勢，將在預算績(jì)效評價(jià)業(yè)務(wù)中大有作為。”資產(chǎn)評估作為獨立第三方，能夠提供客觀(guān)、公正的評估結論，對于提高財政資金使用績(jì)效評價(jià)的公信力、民主性和科學(xué)性，促進(jìn)財政工作和預算信息的公開(kāi)透明具有重要現實(shí)意義和深遠影響。

      第五，資產(chǎn)評估是促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭，維護市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的必然需求。全國人大財經(jīng)委法案室主任龔繁榮認為： “《資產(chǎn)評估法》是完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制的需要，是維護社會(huì )秩序、促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭不可或缺的法律，是完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟健康發(fā)展的迫切需要。”

      評估機構及其評估專(zhuān)業(yè)人員對不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟權益進(jìn)行評估，為市場(chǎng)交易各方提供客觀(guān)、公正的價(jià)值尺度，能有效保護當事人的合法權益，保障資產(chǎn)交易公平合理。特別是法定資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，有利于維護國有資產(chǎn)或社會(huì )公共利益不受非法侵害。

      第六，資產(chǎn)評估在防范化解金融風(fēng)險，維護金融資產(chǎn)安全管理方面發(fā)揮了積極的作用。黨的十九大報告提出，“深化金融體制改革，守住不發(fā)生系統性金融風(fēng)險的底線(xiàn)”?，F代金融體系最大的特點(diǎn)是高度的杠桿化、一定程度的虛擬化和市場(chǎng)的復雜化。其任何一個(gè)重要支點(diǎn)出現問(wèn)題都可能對整個(gè)金融市場(chǎng)構成危害，甚至引起金融體系的坍塌。

      我國健全的金融資產(chǎn)評估監管制度，使資產(chǎn)評估具有“去資產(chǎn)泡沫化”的獨特作用。財政部《金融企業(yè)國有資產(chǎn)評估監督管理暫行辦法》，建設部、中國人民銀行、中國銀監會(huì )《關(guān)于規范與銀行信貸業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押估價(jià)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，中國銀監會(huì )、國家林業(yè)局《關(guān)于林權抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》，財政部、工業(yè)和信息化部、銀監會(huì )、國家知識產(chǎn)權局、國家工商行政管理總局、國家版權局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強知識產(chǎn)權質(zhì)押融資與評估管理支持中小企業(yè)發(fā)展的通知》等法規，對金融企業(yè)接受房地產(chǎn)、林權、知識產(chǎn)權等非貨幣性資產(chǎn)抵押或質(zhì)押，以及處置不良資產(chǎn)進(jìn)行評估應遵循的規則作了明確規定。

      資產(chǎn)評估通過(guò)運用科學(xué)的原理和方法，發(fā)現金融資產(chǎn)的真實(shí)和內在價(jià)值，可為各種金融活動(dòng)及整個(gè)金融體系的建立提供比較可靠的資產(chǎn)價(jià)值基礎，是遏制現代金融活動(dòng)過(guò)度虛擬化、泡沫化，防止資產(chǎn)價(jià)格順周期影響的有效手段。

      巴塞爾銀行監管委員會(huì )在世紀之交發(fā)布的新巴塞爾協(xié)議及其補充規定，提出了對銀行抵押資產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)評估要求，而且提出了對抵押資產(chǎn)價(jià)值持續關(guān)注及評估的要求。由于資產(chǎn)評估所具有的獨特作用，國際金融業(yè)正在越來(lái)越多地利用評估手段，分散、防范金融風(fēng)險，促進(jìn)金融市場(chǎng)穩定。

      第七，評估碳資產(chǎn)及其碳金融衍生產(chǎn)品的價(jià)值，是我國2060年實(shí)現碳中和的需要和保障。碳資產(chǎn)是為特定主體擁有或控制的、不具有實(shí)物形態(tài)、能持續發(fā)揮作用并能夠帶來(lái)經(jīng)濟利益的資源，從資產(chǎn)評估的角度看，碳資產(chǎn)的評估對象應是碳排放權。截至2019年，中國碳排放量占全球碳排放量的30.34%，排放量為全球第一。早在2012年，中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì )與財政部中國清潔發(fā)展基金管理中心聯(lián)合舉辦了“碳資產(chǎn)評估—實(shí)踐與展望”座談會(huì )。為探索碳盤(pán)查標準、碳排放權、碳減排量和碳金融衍生產(chǎn)品等碳資產(chǎn)的公允價(jià)值評估的相關(guān)理論方法邁出了第一步。

      按《京都議定書(shū)》的規定，中國的風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等清潔能源企業(yè)，除發(fā)電收入外，還有來(lái)自CDM（清潔發(fā)展機制）項目的收入。而這些收入的確認需要核實(shí)、論證和估算二氧化碳減排額度CERs、受益期和價(jià)格。多年來(lái)，中國資產(chǎn)評估行業(yè)為此進(jìn)行了大量的探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，在當前碳中和的全球目標下，中國評估行業(yè)將為碳中和作出應有的貢獻。

      第八，司法價(jià)值評估對保障司法公正，促進(jìn)公平正義具有深遠意義。司法價(jià)值評估是指在訴訟過(guò)程中，對案件中的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題，由司法機關(guān)或當事人委托評估機構，評估機構及其評估專(zhuān)業(yè)人員，遵循法定或公允的標準和程序，運用科學(xué)的方法，以貨幣作為計算權益的統一尺度，對在一定時(shí)點(diǎn)上的涉訟資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟權益進(jìn)行評定估算，并出具司法價(jià)值評估報告的專(zhuān)業(yè)服務(wù)行為。

      根據司法部2017年度全國司法鑒定情況統計分析，全國鑒定機構完成各類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)共計2273453件，“四大類(lèi)”（法醫類(lèi)、物證類(lèi)、聲像類(lèi)、環(huán)境損害類(lèi)）鑒定占業(yè)務(wù)總量的92.49%，“其他類(lèi)”占7.51%。從事“其他類(lèi)”鑒定中，價(jià)格評估類(lèi)占20.90%。由此可推算2017年全國完成了35684件司法價(jià)值評估業(yè)務(wù)。

      我國《刑事訴訟法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》三個(gè)訴訟法都對司法鑒定的證據作用進(jìn)行了規定，最高法《關(guān)于民事訴訟證據的若干規定》《人民法院司法鑒定工作暫行規定》也對證據屬性進(jìn)一步作了明確規定。在司法活動(dòng)中，司法價(jià)值評估報告是重要的證據之一，有人將其稱(chēng)為“證據之王”，是捍衛司法公正的重要力量。黨的十八屆四中全會(huì )提出，要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。司法價(jià)值評估結論事關(guān)司法公正和社會(huì )的公平正義，對以司法公正筑牢“社會(huì )公正之根、國家法治之基”具有深遠意義。

      第九，資產(chǎn)評估在移民搬遷、棚改及拆遷等關(guān)系國計民生的經(jīng)濟活動(dòng)中，發(fā)揮著(zhù)維護社會(huì )穩定的作用。移民搬遷安置補償、棚改及城鎮房屋拆遷補償是一個(gè)復雜的系統工程，涉及政治、經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)等若干方面，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益、經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定。

      資產(chǎn)評估是移民搬遷安置補償、棚改及城鎮房屋拆遷工作中的一個(gè)重要環(huán)節，評估作為獨立第三方機構，為利益相關(guān)各方提供重要的補償依據，在一定意義上體現了社會(huì )的公平?？陀^(guān)、公正的資產(chǎn)評估結論可以減少或防止“暴力”拆遷，讓老百姓安居樂(lè )業(yè)。從這個(gè)角度講，資產(chǎn)評估工作也是政府的“民心工程”“維穩工程”的有機組成部分。

     第十，資產(chǎn)評估作為獨立第三方參與到農用地流轉、宅基地制度改革中，農民的權益才能夠得到根本保證。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農”發(fā)展的若干意見(jiàn)》要求，要探索推進(jìn)農村產(chǎn)權交易市場(chǎng)建設，積極培育土地評估、資產(chǎn)評估等中介組織。農用地、宅基地及農戶(hù)住房都是農民最重要的財產(chǎn)，也是安身立命之本，農用地有序流轉及宅基地“退出權”改革，流轉和退出的價(jià)格定價(jià)機制是關(guān)鍵的核心問(wèn)題，這是維護農民權益不容觸碰的底線(xiàn)。政府定價(jià)缺乏客觀(guān)合理的市場(chǎng)價(jià)格參考，要建立市場(chǎng)化的交易機制，并引入第三方評估機構進(jìn)行定價(jià)，農民的權益才能夠得到根本保證。

     建議

      一是強化規范資產(chǎn)評估機構的獨立性。獨立性是資產(chǎn)評估的靈魂，指評估機構和資產(chǎn)評估師在執業(yè)過(guò)程中不受利害關(guān)系影響、不受外界干擾的執業(yè)原則。

      首先，委托人不應當將同一個(gè)項目的審計與資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)同時(shí)委托給具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的審計機構和資產(chǎn)評估機構?！蛾P(guān)于從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機構資格確認的規定》第八條規定：“對同一股票公開(kāi)發(fā)行、上市交易的企業(yè)，其財務(wù)審計與資產(chǎn)評估工作不得由同一機構承擔，以利于股票發(fā)行的公正性。”這是監管部門(mén)為保證證券業(yè)務(wù)中審計與資產(chǎn)評估的獨立性，第一次提出評估和審計兩種專(zhuān)業(yè)服務(wù)分開(kāi)的要求。財政部《關(guān)于改進(jìn)和加強企業(yè)年度會(huì )計報表審計工作管理的若干規定》第十五條規定：“企業(yè)在審計年度內實(shí)施企業(yè)改革，需要進(jìn)行整體資產(chǎn)評估或者財務(wù)咨詢(xún)等，不得將年度會(huì )計報表審計業(yè)務(wù)委托給執行資產(chǎn)評估或者財務(wù)咨詢(xún)業(yè)務(wù)的同一家會(huì )計師事務(wù)所或者相同出資人的會(huì )計師事務(wù)所。”財政部《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監督管理辦法》第十六條規定： “資產(chǎn)評估機構應當遵守獨立性原則和資產(chǎn)評估準則規定的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)回避要求，不得受理與其合伙人或者股東存在利害關(guān)系的業(yè)務(wù)。”獨立性包括實(shí)質(zhì)上的獨立性和形式上的獨立性，因此，審計機構和評估機構之間，無(wú)論是實(shí)質(zhì)上還是形式上都應該相互獨立，不能有關(guān)聯(lián)關(guān)系。其次，在資產(chǎn)評估委托方支付評估費的情形下，委托方以絕對的優(yōu)勢壓倒評估機構和資產(chǎn)評估師時(shí)，獨立性的缺失在所難免。讓評估人員恪守獨立性，在黨和國家監督體系中“立得住”，就應改革評估業(yè)務(wù)的委托和付費方式?！敦敻弧肺恼抡J為，審計是經(jīng)濟學(xué)家所說(shuō)的市場(chǎng)失靈的一個(gè)例子。“只要審計人員繼續從他們審查賬目的公司那里得到報酬，這種情況就會(huì )持續下去。在現行的審計師聘用制度下，會(huì )計師們有太多的動(dòng)機去視而不見(jiàn)。”審計尚且如此，資產(chǎn)評估更難獨善其身。法定資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上是一項涉及公共利益的業(yè)務(wù)，凡是涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，法律、行政法規規定需要評估的業(yè)務(wù)統一納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍，建立以質(zhì)量為導向的選聘機制。若能如此，不但解決了評估機構獨立性的問(wèn)題，長(cháng)期困擾資產(chǎn)評估行業(yè)的惡性低價(jià)競爭也會(huì )得到改善。